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援外項目在實施過程中可能面臨的問題
發布時間:2020-09-20 10:00

一、范例項目背景及概況

本援外項目是受援國遭受嚴重地震后,我國對其緊急援助項目。該項目以本土化自建模式執行,中方推薦在受援國有登記注冊的中國企業承接本項目的施工總承包任務,并選定中方項目管理企業對本項目執行全過程進行有限監管。受援方負責組織本項目的勘察設計、施工建設和施工監理并承擔相應的技術經濟責任。該項目選擇舊址重建,用地約2.1公頃,建筑面積約1.34萬平方米,為120床位的綜合醫院。援建內容包括綜合醫院(含設備附屬用房)建設及醫療設備、醫療家具供應與安裝。
二、援外項目的意義
援外項目是我國傳遞中國好聲音,踐行人類命運共同體的實際舉措,在政治經貿領域起著重要的樞紐作用。援外項目實施本土化,不僅為受援國提供大量的工作崗位,也讓中國企業走出去邁出了重要的一步。
三、實施過程可能面臨的問題:
監理權限:根據受援國相關工程法規,本土監理人員有較大的變更審批權限。在本項目監理服務合同權利義務項的約定,監理有50%(上限)的工程設計權,有權對項目上的設計缺陷進行修改,有權優化和澄清施工設計圖紙。這與國內監理行業相比有很大區別。為了控制工程投資和工期,引導監理的變更行為,中方項目管理企業需提前協調現場可能出現的變更。
圖紙設計深度:本項目由受援國負責勘察設計任務。由于受援國的房建體系不完善,受援方提供的設計圖紙,難以達到國內施工圖的標準,這將導致施工企業在后續施工過程中,需根據現場條件對圖紙進行優化調整及變更,從而帶來一系列問題。
變更程序:根據受援方的法律法規,因變更造成施工合同清單項中量的增減需簽署平衡協議;若變更需增加新的清單項,則需簽署補充合同。這與我國執行變更的處理流程相差甚大,尤其是簽署補充合同所耗費的時間長,有的長達半年以上。所以在執行援外項目時,盡量控制和避免變更。
免稅政策:針對我國對外無償援助項目,一般會在政府間換文、備忘錄或是實施紀要中約定免稅政策。其中包括免征進口設備、材料等入境物資的關稅,及免征中方項目管理企業、實施企業在受援國的捐稅。但在項目執行過程中,受援國稅務部可能會按照商業項目的性質征收稅費。因無償援助項目的免稅條件是按照政府間協議制定,未必在受援國的法律政策中有明確規定。施工合同是中方實施企業與受援國業主代表所簽訂,而要求征稅的是受援國稅務部門,免稅政策不一定能執行。盡管如此,在簽訂施工合同時務必描述詳盡,為后續與受援方談判提供足夠依據。
設備進口程序:援外項目是我國經濟外交的組成部分。針對受援國無法生產的建筑材料和產品,都會優先從國內采購,從而可以推廣中國制造的產品。按政府間協定,對設備、材料的進口免稅,但這與常規進口流程有較大區別。首先應由施工企業向業主提交施工合同中的進口清單,然后由業主向海關提交相關資料,以業主名義辦理進口和清關手續。針對醫療設備的進口,需先經過受援方相關機構認證后才可申請進口。若是輻射性醫療設備,除上述要求外,還需提供進口資質授權文件和計算書。
在施工合同簽訂時,中方實施企業很難了解如此全面的進口程序,受援方也未必能主動提供相關信息,因此施工合同會缺失關于進口更為詳盡的條款。后續在辦理進口程序時還牽涉受援方其他政府部門,協調處理周期長,除影響材料、設備運抵現場的時間、產生海關滯留等費用外,還可能影響項目工期。
辦事效率低:因受援國與我國文化差異較大,政府的辦事效率較低,網絡化辦公程度低,任何一個意見或建議都需要三番五次的討論,在經歷多次開會討論后才有可能向前推進,因此在計算工期時應考慮這些因素。
不可抗力的條款:在項目執行過程中任何一方都不希望有不可抗力事件發生,但我們預防的就是萬一,因此在合同中應寫明相關權責,以備無患。如本項目在處于因受援方責任而延期期間,項目又因受新型冠狀病毒影響而停工。誰為因疫情原因停工造成的損失負責,將是我們要與受援方談判的重要一項。
簽證問題:在受援國執行援外項目的中方企業有施工總承包單位和中方項目管理企業,根據本項目兩國政府換文和備忘錄中的約定:免除中方項目管理工程師的簽證費用,并由業主協助辦理。按本項目經驗,以政府間協議辦理簽證的時間快,效率高。如按常規工作簽辦理則程序繁瑣、耗時較長。如在進行政府間協議談判時,能將中方項目管理企業和實施企業的所有中方人員,統一按免簽免費原則一并考慮為好。
永久性援外標識的設計:根據我國援外項目的目標,在項目完成后,應在主體建筑的醒目位置設置永久性援外標識,以提升援外項目的正面宣傳及可視化的傳播效果。但永久性援外標識設計的位置、大小都必須與受援方溝通,既不能太張揚,以免宣傳效果適得其反;又不能太拘束,否則達不到宣傳效果。所以我們必須與受援方溝通,提前了解受援方的接受程度。
受援國人事調整的影響:對于執行周期長的項目,難免要經歷受援國政府的換屆選舉。這會造成受援方業主人員有較大調整,項目政策執行的連貫性將受很大影響,還可能花較長時間去磨合與業主的關系。對大多數受援國“一朝天子一朝臣”的環境,項目能提前完工最好,如有工期延誤,面臨風險越大。
建立企業信譽庫:我國對外援助項目主要集中在亞非拉地區的發展中國家,這些國家的投資環境和信用指數普遍較低,在選擇分包單位或供應商時余地較小,如有條件,實施企業應從自建信譽庫中選取信譽良好分包單位或供應商。在簽訂合同時,除需嚴格審查相關條款外,還應調查其當前的經營狀況,并要求對方提供履約保函。
勞工保護:本土化自建援外項目,大量施工人員來自受援國,由于受援國嚴格的勞工保護政策,施工企業在雇傭和解聘當地員工時一定要慎重,建議提前與勞工部溝通,并遵守當地的法律政策。
受援方責任導致的延期:對于本土化自建項目,為了督促受援方積極配合施工企業按期交付項目,在政府間協議中會約定:由于受援方責任導致項目的延期,由受援方承擔工期經濟、工期責任,包括中方項目管理企業管理費的增加。在項目執行過程中,發現工期延長的潛在風險時,一定要與受援方業主代表提前溝通、協調,并必須留足書面文件。作為援外項目,向受援方索賠不是最終目的, 而是希望項目能按期完成,達到援外項目應有的效果。盡管中方企業積極主動推動項目進展,但也無法避免受援方的消極配合。如因受援方責任已導致工期延誤,在征得使領館經商參處意見后,須以書面形式向受援方提出索賠,并輔以充分的證據。
四、結語
以上為筆者在管理本土化援外項目的經驗,希望對類似項目有一些參考價值。作為援外項目還要重視受援國政治、政策變化帶來的風險。



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